一、调研背景jAq选调生网

  一直以来,农村厕所简陋脏乱,是乡村“颜值”提升的一块“绊脚石”。总书记曾指出,厕改是改善农村卫生条件、提高群众生活质量的一项重要工作,因此要坚持不懈推进“厕所革命”,努力补齐影响群众生活品质短板。小厕所关乎大民生。为改善农村人居环境,压缩农村传染病传播空间,提高农村人民的生活质量,安徽省无为市开城镇于2017年开始开展自然村户厕改造民生工程项目,通过建立改厕项目工作领导小组,制定实施方案,广泛宣传发动和加强培训,积极推进农村改厕项目的实施,取得了一定成效。然尽管已取得不俗的政策效果,但在政策执行过程中,依然存在诸多问题,影响了政策的效果和目标。jAq选调生网

  为了从复杂问题中提炼出一条清晰的脉络,本文借助史密斯模型作为理论框架(如图1),从开城镇户厕改造项目中的理想化政策、执行机构、目标群体和政策环境四个要素中提取政策实行的经验,分解模型内部各要素间的关系,分析政策执行中的障碍,并提出相应的建议。jAq选调生网

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  图 1史密斯模型框架jAq选调生网

  二、无为市开城镇户厕改造进展情况概述jAq选调生网

  开城镇地处无为市西,距无为市城区15公里,全镇总面积110平方公里,人口近六万人,农村占地面积广阔,产业多以农业耕地为主,农村改厕环境条件复杂。开城镇从2017年开始实施农村改厕项目以来,总结了丰富的改厕经验,按照“因地制宜、便利耐用、惠民实用”原则,通过成立改厕专项领导小组,压实主体责任,科学确定改厕任务,以项目化方式编制覆盖规划设计、招标采购、建设施工、监管验收、运行维护等全链条的实施方案和标准化操作规范,制定“四个清单”,选择适宜模式,合理测算户均投入,并按照“四个工程化”组织实施。截至2019年,共完成4289户厕所改造,村居面貌显著提升,农村厕所脏乱差的现象逐步改善,为镇村带来了良好的环境效益和社会效益。2020年开城镇计划完成455户厕所改造,截至本文撰写时,已竣工376户。然而尽管已取得了不俗的效果,但在政策执行过程中,依然暴露了诸多问题,工程质量存在问题、改造后厕所使用率不高、粪污资源化利用率较低、项目整村推动难度较大等,很大程度上影响了政策的效果和目标。jAq选调生网

  三、无为市开城镇户厕改造执行障碍性因素探析:基于史密斯模型的应用jAq选调生网

  (一)理想化政策引发的执行障碍 1、政策设计中验收标准缺乏弹性 在实际施工中,财政补贴是基于改厕验收情况进行拨付,因此为提高工作效率政府会制定统一的验收标准,诚然,这样一定程度上会减少坏账风险,降低工作难度,但同时也难免会出现“一刀切”的现象,有不同改厕需求的农户被限制在已有的改厕框架内,导致改厕效果不佳,影响群众的改厕满意度。jAq选调生网

  无为市在总结2018年、2019年农村改厕工作基础上,基于简单实用、成本适中、农民群众能够接受的原则,2020年选用砖砌式三格化粪池为主要改厕模式。砖砌式三格化粪池不同于之前塑料桶装配式三格化粪池,具有返工率低、安全性好、美观度高的优点,在施工中也更加方便,但仍然存在部分农户基于自身家庭情况的考虑,偏向于其他种类的化粪池模式,导致施工难度增加,较为刚性的政策标准也影响了实际施工的工程效率,加大了干群之间的沟通成本。 2、前后政策技术标准不一致导致返工 2017、18年无为市农村户厕改造处于摸索状态,产品选择、工程技术和进度管理均不成熟,在建成厕所后往往还存在或多或少的问题,因此无为市有关单位开展2020年农村改厕工作“回头看”专项行动,要求以镇为单位,深入开展实地调研,了解农村厕所建设、管理维护、使用满意度等情况,认真查找问题,建立问题厕“问题、任务、责任、标准”四清单,加大整改力度,扎实开展问题厕所的整改工作。开城镇作为户厕改造民生工程项目试点乡镇,选择一次性招标,分两年期实施,工程周期跨17、18、19年,但随着时间的推移和经验的积累,改厕的技术标准会不断优化,因此以往政策与新政策的标准之间会存在差异,致使部分问题厕所返工整改,虽然在整体上提高了改厕工程质量,但一定程度上加重了业务主体的工作负担和资金投入。jAq选调生网

  2017、18年改厕以塑料桶装配式三格化粪池为主,桶埋入地下,桶盖上盖一块水泥板以作密封,桶一侧接一根排气管。在2020年农村改厕工作“回头看”专项行动中,基于密封效果和安全美观的需要,要求所有桶装式化粪池加装市政井盖,由于改建厕所已验收,施工队已结算工程款,乡镇政府和村级组织只得自行承担工作成本,加重了工作任务和财政压力。此外,以往改厕未对排气管设置有要求,在整改工作中则要求排气管直径不低于75mm、靠墙安放且高度不低于2m,因此出现了化粪池选址离墙远导致排气管无法靠墙、传统观念影响下农户认为排气管立于屋旁影响风水不予配合、原排气管规格不够难以整改等问题,大大提高了施工难度,增加了镇村干部、施工方、农户三方之间的沟通成本。 3、政策设计未形成闭环 针对改厕后续的管护运行,无为市坚持建管并重,鼓励采取政府购买服务等方式,建立政府引导与市场运作相结合的后续管养长效机制。开城镇在此基础上,积极推动厕所粪污资源化利用,探索推广社会化服务和农户自行清掏维护相结合的管护模式。对于吸粪车进出不便,粪污不宜集中收集的农村改厕户,鼓励其自行清掏厕所粪污,用于发展“五小园”(小菜园、小花园、小果园、小茶园、小竹园)等庭院经济;对于在农业生产中有粪肥需求的种田大户提供清掏工具和资金补贴,成立粪污清运队伍,通过政府购买服务的方式开展粪污清掏第三方社会化服务。然而,客观情况往往阻碍了政策良好愿景的实现,现阶段的问题是,在粪污资源化利用长效机制制定时对市场因素考虑不足,肥料化粪污成分不稳定,安全性和营养性相较于化肥难以得到保障,因此农户自行就地处理的粪肥利用率一直不高,而种田大户的粪肥需求往往也不足以吸引其投入足够的时间人力成本去开展有效的社会化服务,仅仅依靠政府的资金补贴难以引导科学合理的长效管护机制的形成。jAq选调生网

  (二)执行主体引发的执行障碍 1、业务部门招标程序和工程进度管理不到位。 农村改厕工程由各乡镇在公共资源交易平台进行统一招标后,由村居自行与中标单位进行施工对接,由于乡镇农村招标工程数量较多,工程招标时间比较集中,致使有些资质不全的施工队伍中标,庞大的工程量也造成了工程进度管理的不到位。因此在施工过程中,往往不能做到因地制宜,存在盲目施工的问题,部分施工方追求利益至上,在监管存在漏洞的情况下,甚至不严格按照标准采购产品,追赶工期,未将技术规范和施工要求落到实处,导致工程质量不达标。在实际调研中,开城镇2017-2019年4289户改厕项目中有559户存在问题,其中有214例为产品质量问题,146例为工程质量问题(如图2),2020年统一责令施工方返工整改,加重镇村后续管护压力,同时也导致农户对政策的不信任,影响改厕工程推进进度。jAq选调生网

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  图 2开城镇2017-2019年各村改厕项目存在问题数jAq选调生网

  2、业务人员在政策理解和执行上存在偏差 在改厕工程项目建设中,改厕业务人员对政策的理解和运用直接影响了政策的效果。虽然开城镇建立了良好的改厕领导责任机制,明确了工作责任,强化了监督实施,形成了“党政主导、部门协同、村级落实、齐抓共管”的工作格局,但处于一线的改厕业务人员若是对政策理解和执行产生偏差则会对项目的推动产生很大影响。具体表现在:一是在政策长远目标和价值上存在认知不足。如果改厕业务人员对改厕政策的长远价值、功能和作用没有充分的认知,势必会带来政策执行工作中的简单化、短期化、功利化等非理智倾向。二是在理解和执行政策上凭经验、想当然,缺少联系实际的精神。这种主观片面的理解和执行政策,会使得执行不能正确地体现决策的意图。比如,在同一标段项目施工中,常常很多村会出现相同的改厕问题,究其原因在于业务人员在执行相关政策时,机械地照搬、照抄,不能结合实际情况因地制宜地实施政策,结果导致改厕效果不理想。三是执行方法缺乏弹性。有的业务人员在进行项目管理时处于一种被动状态,习惯于“陀螺式”的执行方式,对有关任务的执行方法简单机械、缺乏灵活性和创造性,使得政策执行效率低下。jAq选调生网
        (三)目标群体引发的执行障碍 改厕的目标群体即为纳入改厕规划的农村户用厕所改造户,由于其主观因素的限制对改厕政策的执行而言是障碍性因素,主要体现在以下两个方面,一是改厕户对政策的理解不足,二是对政策实施的参与不足。无为市在农村“厕所革命”工作方案中指出,在改厕合格的无害化厕所建成后,要鼓励引导农户自行填埋拆除已有旱厕,正确使用改造后的厕所,然而很多人受传统思想和落后生活习惯影响,卫生意识差,不能完全理解“厕所革命”的重要性和必要性,在改厕后依然坚持使用旱厕。在对开城镇8个行政村226户改厕进行入户调查后,发现有27户旱厕未填埋,调研发现,在改厕后依然使用旱厕以空巢老人居多,家中子女外出打工上学,自己不习惯用抽水马桶,又舍不得用水,于是将已改造的厕所搁置不用,继续使用原有旱厕,老人对政策理解不深,村干部的宣传教育效果不明显,使得政策执行推动阻力增大。此外,农户群众对于改厕这一民生工程的参与性也不足,部分农户虽然接受改厕,但是习惯了“扶贫式”帮助,认为改厕是政府的事情,对政府依赖度过强,对工程进度、验收工作的参与热情度不高,不愿意在资源化利用、后期维护等方面投入成本,遇到问题就报给政府等待解决,导致镇村干部的工作压力进一步加大,影响政策执行效率。jAq选调生网
        (四)政策环境引发的执行障碍 “厕所革命”的核心任务是结合实际情况,通过整村推进提高农户卫生厕所普及率,但农户居住分散、情况复杂的客观情况较大限制了改厕工程整村推进的进程。在2020年改厕工程项目中,开城镇对17个行政村进行全面摸底,共统计有改厕需求的农户455户,但其中有28户不具备改厕条件,主要为3户地处偏远施工方作业困难,18户不具备建设化粪池场地,6户无厕所安放空间,1户建设过程中存在邻里纠纷无法继续施工(如图3)。由此可见,无论是自然限制还是人为因素,客观环境也会对改厕政策的执行增加难度。jAq选调生网

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  图 3开城镇2020年不具备改厕条件户情况jAq选调生网

  四、探索思路 规划先行,统筹设计,实现高站位谋划。jAq选调生网

  良好的政策设计要做到规划先行,政策设计前应当统筹安排各类资源的作用,综合考虑村庄演变规律、集聚特点和群众需求,先规划、后建设,先建机制、后建工程,合理布局、科学设计,切勿朝令夕改、模棱两可。同时,政策设计应当立足实际,合理制定改厕目标任务和推进方案,坚持因地制宜,循序推进,做到改必好用,用必能久。制定高效统一的验收标准而非改厕模式,宜分户则分户、宜集中则集中,根据不同的现实条件选择适宜的改厕模式,不搞“一刀切”,不搞层层加码,防止生搬硬套、形式主义,杜绝“形象工程”。 权责明确,技能优化,推动高效能执行。提高执行机关和业务人员的政策执行力,打通改厕政策最后一公里,实现政策真正落地,需要做好两个方面的工作:一是要强化项目过程管理,厘清权责归属。无为市对口管理部门应当做好技术指导、业务培训、检查验收、核拨奖补等工作;镇级单位负责三格化粪池、厕具及施工的统一招标采购,严格按照规划要求做好施工管理及质量监督;村级负责人应当做好组织施工和工程监理,建立健全农村改厕质量管理制度,实行项目法人责任制和合同管理制,同时落实农村改厕项目公示制度,自觉接受群众监督,建立完善改厕档案,实现改厕信息系统全覆盖。二是加强岗位培训和业务学习,提高改厕业务人员工作水平。通过开展系列业务培训,组织工作经验交流,切实加强改厕业务人员对改厕政策内容的理解和认识,促进工作作风转变,推动工作方法优化,实现政策目的和政策执行的“同频共振”。 民为主体,强化宣传,促进高频度动员。政策的落实需要目标群体的理解和配合,提高政策宣传力是实现政策目标的有力保障。提升农户对改厕工程项目的认可度和参与度,可以通过以下几种方式:一是借助多元化信息媒介加强宣传,包括广播、标语、宣传册等传统媒介以及微信、抖音等新媒体,普及健康知识,倡导文明生活,引导农户观念转变;二是通过实际效果影响群众的改厕态度,可以进行实地参观,展示资料,将改厕成果可视化,让群众思想由“要我改”转变为“我要改”;三是扩宽群众参与改厕的渠道,可以在改厕项目建设中将农户纳入过程管理,培养群众参与意识,也可以充分利用改厕契机引导农户建设花园、菜园、果园,推进粪污资源化利用探索。 整合资源,因地制宜,构建高质量生态。政策生态是政策执行时所处在的客观环境,包括自然条件、社会经济、制度文化等多方因素,往往具有复杂性、多样性、差异性和动态性的特征,要打通政策落实渠道,实现政策目标,必须做到因地制宜,对政策生态充分考虑。发展粪污资源化利用,离不开市场需求和发展前景的分析;加快改厕整村推进,应当考虑好自然条件的限制;推动旱厕改造,需要探索对传统乡土文化和风俗习惯的重塑。只有综合分析改厕政策所处的客观环境,构建良好的政策生态圈,才能实现政策资源的高效联动,获得优质的政策执行效果。 五、调研小结 通过调研可见,无为市开城镇在自然村户改厕民生工程中取得了出色的成绩,强有力地推动了乡村人居环境改善,有效地培养了农户的卫生习惯,提高了其环境意识。但同时,本文通过实地调研,基于史密斯模型的框架研究,从分析中得出,在政策的执行过程中也受到了多重因素的共同影响,包括理想化政策本身的不足,如政策设计中验收标准缺乏弹性、前后政策技术标准不一致、政策设计未形成闭环的问题;执行主体中业务部门招标程序和工程进度管理不到位、业务人员在政策理解和执行上存在偏差的问题;目标群体对政策本身认知不足的问题;政策环境对政策执行的负面反馈问题。这些改厕执行过程中的问题和难点,不仅仅是开城镇的问题,同时也反映出了我国推动“厕所革命”工作中的共性。针对这些问题,本文提出了一些建议。如从政策本身出发,强调规划和政策设计;从执行主体角度来看,做好权责分配,加强技能优化和业务培训;从目标群体方面思考,要以农户为主体,以其满意度为最高标准,做好政策的宣传和引导;从政策环境来看,应整合多种自然和人文资源,因地制宜地推动政策落地。jAq选调生网

  “道阻且长,行则将至”,农村户改厕非一朝一夕可以完成,要的是勇于探索的精神和持之以恒的坚守,开城镇在农村“厕所革命”的漫漫长路中,脚踏实地,行而不辍,必将为农村环境改善和文明建设留下丰厚果实和宝贵经验。jAq选调生网

责任编辑: 月是后高明
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