2020年11月,国务院办公厅出台《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》(国办发〔2020〕44号),明确要求坚决防止耕地“非粮化”倾向,对耕地实行特殊保护和用途管制,严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。同年12月,中央农村工作会议上指出,要牢牢把住粮食安全主动权,严防死守18亿亩耕地红线,采取长牙齿的硬措施,落实最严格的耕地保护制度。在现实和政策双重倒逼下,耕地保护不能仅停留在数值上的数量和质量,而是保护的耕地带动了多少发展,重保护轻利用不符合现实要求,而是要将保质保量的耕地得到充分利用,并满足粮食能掌握在自己手里的需求。mJ1选调生网

一、面临的问题mJ1选调生网

(一)耕地保护意识有待提升,监管举措亟待跟进mJ1选调生网

当前部分地方政府主观上对耕地和永久基本农田“非农化”“非粮化”问题的重视程度仍不够,缺乏系统耕地保护和占补平衡意识,耕地保护红线主体责任不够强,保障发展中突破“用地常规”,放松对产业供地和节约集约利用的约束,对违法违规占用耕地监管不到位。目前尽管国家实施了免征农业税、发放种粮补贴等政策,但不足以解决种植粮食与经济作物或其他养殖业之间的效益“剪刀差”,粮食价格的浮动总体偏低,农民缺乏种粮积极性,不愿种田,存在弃耕撂荒的势头。农民依法用地的法律意识淡薄,虽然国家实施最为严格的耕地保护制度,但农民主观意识上认为作为耕地承包方,“耕者有其田”就享有自主处置、使用耕地生产资料的财产权利,农民违法占用耕地建房或改变耕地用途行为频发。同时在耕地保护工作中,只看重耕地数量的保护,对质量的认识还不够,直接导致了“占优补次”、用养失调、疏堵失调等诸多耕地数量质量保护问题的显现,相关监管措施不健全不完善,致使耕地占补平衡制度难以落实。mJ1选调生网

(二)土地供需矛盾突出,耕地保护压力加大mJ1选调生网

虽然绝大多数省份年度耕地保有量和耕地占补平衡目标能够顺利实现,但土地供需矛盾依然突出,“十三五”期间,许多省份反映耕地保护的压力逐年加大。同时随着农业结构调整、生态退耕、自然灾害损毁、非农建设、新产业新业态基础设施项目等各项占用耕地,耕地净减少趋势加快,耕地保护压力增大。随着生态文明建设力度加大,保障生态用地需求增加,生态保护红线与耕地、基本农田存在重叠,对耕地保有量目标的实现带来压力。耕地后备资源不足且分布不平衡,绝大部分省份反映可补充耕地后备资源匮乏,整治复垦新增耕地空间有限,耕地结构性和区域性问题愈加凸显,占补平衡压力大,补充耕地尤其是落实“先补后占、占优补优、占水田补水田”要求的难度日趋加大,耕地保护面临着数量、质量、生态等方面的多重压力。与此同时,当前以现代农业为指向的土地规模化经营正在发生重大变化,从农户间的小规模土地流转向联合经营主体大规模流转的新业态趋势已难以逆转,但因缺乏对合理用地结构的法律硬性规定,一些流向农村的社会资本和新型农业经营主体追求经济利益最大化;从多方面考虑产业发展的隐性成本,土地流转存在“就产业发展产业”的“非粮化”经营模式、“非农化”产业用地流向,必然会对耕地可持续生产能力产生威胁。mJ1选调生网

(三)新形势新的用地需求,耕地保护面临新任务和新挑战mJ1选调生网

面对“十四五”时期各种新形势新变化,我国具有多方面发展的优势和条件,但也面临着一系列新的风险和挑战,发展任务比过去更加艰巨,亟须对自然资源重要领域的风险挑战、战略储备进行研究和预判。为确保国家粮食安全就需要正视国际复杂形势及新冠肺炎疫情新形势带来的粮食等大宗农产品贸易链、供应链受到的冲击,前瞻性地研判未来国际农产品市场供给不确定性,建立严格的耕地保护制度,将有限的耕地资源优先用于粮食生产,采取有力措施防止耕地“非粮化”,牢牢守住国家粮食安全的生命线。随着国家的一些重大区域发展战略部署、乡村振兴战略的深入推进,一大批重大基础设施、线性工程建设等项目的全面推进和相继落地,不可避免地会占用耕地和基本农田,“保”和“用”相争的矛盾较为突出,新的趋势性变化给自然资源管理工作带来新的使命要求。深入实施区域重大战略和区域协调发展战略中的长江经济带、中部崛起、中游城市群等,以及新型城镇化规划等相关部署及稳增长重点项目,均需要用地要素保障,在很大程度上土地需求规模将大幅增加,使得耕地资源的供给更趋紧张。mJ1选调生网

(四)职责边界不清晰,部门联动协同有待增强mJ1选调生网

耕地保护是一个系统工程,涉及自然资源、农业农村、生态环境保护、水利、交通运输等多个部门。尽管国家层面制定了遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的相关文件,但因各部门法定职能与政策工具各不相同,工作衔接协调机制尚未建立,导致基层部门在具体工作中存在认识不统一、职责交叉、边界不清晰等问题。同时,部门之间形成的政策合力不够,例如,在农业结构调整、生态退耕还林还草、绿化造林等方面的政策内容与“非农化”“非粮化”有关规定存在一定的不衔接,相关认定标准和管理标准上口径不一致,尚未完全统一明确,同时存在不同部门跟进的耕地保护“打补丁”形式的相关政策变化较快,且政策各有所侧重,缺乏系统性,导致前后出台的政策无法有效衔接的问题,因此,易于造成政策执行过程中的理解偏差。一些规则标准需要健全合作机制尚需完善,以避免因信息不对称导致的监管缺位问题。mJ1选调生网

二、对策建议mJ1选调生网

(一)提高耕地保护意识,增强源头管控mJ1选调生网

提高政治站位和担当,加大国情、国策的主题宣传和舆论引导,守法合规也需主动作为,让社会各界充分认识土地资源取之有度,用之有节,科学合理利用耕地资源,树立用地严格保护思想。强化耕地保护工作,坚持以新发展理念为指导,倡导土地节约集约利用,强化红线意识,将耕地保护红线纳入地方考核指标体系,严格落实“谁用谁补、耕保自担”源头严防的属地监管,从纵向和横向上形成各级政府和自然资源主管部门主动保护和内在不松懈的耕地保护局面,将预防原则深深地植入监管制度之中。切实打好耕地保护宣传,强化规划管控的监管管控“关口前移”,增强守土人人有责的良好氛围,将节约集约用地转化为自觉行动。与此同时,监管需要于法有据,加快《耕地保护法》《国土空间开发保护法》等法律体系建设的步伐,强化依法用地和违规处罚,保驾护航新发展阶段耕地保护依法监管的工作需要。mJ1选调生网

(二)构建耕地保护新机制,加强耕地的系统保护mJ1选调生网

探索建立自然资源安全指标体系、标准体系和处置办法。保护耕地工作的有序开展要有完善的监管机制作为基础保障,坚决守住耕地保护红线,需要把管理实践中形成的有效经验转化为有力的监管制度和措施。要分析耕地需求趋势,统筹抓好耕地资源安全和要素保障,严格永久基本农田保护,完善耕地保护责任目标考核制度,建设与保护好补充耕地,更好地推进耕地保护监管创新和服务绿色发展目标。政策制定过程中需要处理好防止耕地“非粮化”与耕地经营者自主经营权间、与一二三产业融合发展间的问题,进一步规范新型产业用地管理,紧系土地闸门,从分区分类管控和用途管制的角度切入,分类稳妥处置;及时跟进规范经营主体和社会资本发展特色产业的方向,在推进和发挥产业融合发展的作用机制下,进一步明确产业升级和融合的功能定位,开展耕地种粮监测,建立土地流转用途管制规则和信用承诺新机制,确保耕地流转后用途不改变,与农业空间布局相协同。mJ1选调生网

(三)科学建立预警机制,全面提升风险防范能力mJ1选调生网

一方面,建立资源高效利用制度,明确资源利用更加节约集约的发展目标和重点指标,必须坚持最严格的耕地保护制度,探索建立生态用地占补平衡制度,确保耕地保有量不减少,耕地质量不降低,切实维护粮食等重要农产品的供给保障能力。另一方面,积极构建自然资源节约集约大体系,包括建立全域全类型用途管制制度,严格落实和完善建设用地总量和强度“双控”制度,建立健全山水林田湖草整体保护和系统修复体系等,提升土地资源配置和利用的高效合理性。根据国内外环境变化和耕地保护监管的需要,做好趋势预判,把防范化解重大风险贯穿到分析形势、研究问题、谋划工作、推动落实的全过程;对不确定性风险精准施策,予以防范或处置,切实加强风险预警监测能力,提高耕地资源保障能力和水平;针对各领域、各行业、各地区可能存在的风险隐患,超前谋划,因势利导,提出处理预案,并根据同期国家发展规划的战略安排,对规划蓝图中的目标任务和工程项目适时进行动态调整。mJ1选调生网

(四)厘清部门职责界限,构建协同监管体系mJ1选调生网

从我国耕地保护的长期实践看,确定统一的目标,落实好最严格的耕地保护制度,层层量化耕地保护责任目标,畅通机制,明确管护主体、管护责任和义务。耕地保护是一项系统性的工作,保护制度的架构既需要垂直打通监管路径,也需要多方参与,明晰职责边界与监管目标,推进监管事项“优先责任清单”,建立全方位、多层次监管体系,压实不同部门的主体责任、监管责任、相关联动责任,加强部门监管协同工作机制,统筹协调与制度联动,完善土地执法监管体制机制。与时俱进,让技术赋能监管和防控,加强耕地保护信息共享和工作协调机制,推动耕地保护由传统的“制度约束性”向“信息化管控”趋势转变,实现“天上看”“地上查”“网上管”的有效监管平台,丰富监管手段,协同搭建多维度数据管理体系,着力构建集“事前预警、事中监控、事后分析”于一体的智能化风控体系和监管约束机制。mJ1选调生网

(五)优化资源配置,完善差别化管理政策mJ1选调生网

完善各地用地指标设置和管控,优化用地结构,实行更加精准的差别化供地政策。以实际需求为导向,结合定量指标和定性指标,构建完善的评价体系;按照“要素跟着项目走”的原则,切实解决国家重大战略、区域协同发展、线性工程、新旧动能转换、脱贫攻坚民生工程,以及稳增长重点项目等建设用地保障的有效需求。建立补充耕地指标调剂机制,充分考虑各地资源禀赋及地方发展差异性,统筹使用增量、流量、存量指标的管理政策,建立耕地保护差别化管理制度,给予不同区域耕地占补平衡分解量和差别化补充耕地指标调整对应机制。创新新产业新业态用地保障政策,包括盘活利用现有用地、新产业新业态用地精细化管理、落实产业用地差别化政策、改进产业用地供应管理,严格用地准入和供后监管。落实“藏粮于地、藏粮于技”战略,在合理下达粮食生产和播种面积任务的同时,要统筹平衡粮食生产的地域差异,健全耕地保护制度的完备体系。mJ1选调生网

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